L'Autorité de la concurrence met la pression sur les concessionnaires

Saisie en décembre 2013 par la Commission des finances de l'Assemblée nationale sur la situation de la concurrence dans le secteur des autoroutes, l'Autorité de la concurrence (AC) a rendu son avis le 17 septembre. Le rapport (téléchargeable ici) est pour le moins sévère.

Il s'intéresse aux sept sociétés concessionnaires d'autoroutes (SCA) "historiques" - ASF, Escota, Cofiroute, APRR, Area, Sanef et SAPN - détenues par les groupes Vinci, Eiffage et Abertis, qui représentent "92% du chiffre d'affaires total du secteur  (8,9 milliards d'euros)" et qui ont toutes été privatisées par le gouvernement en 2006, à l'exception de Cofiroute, qui l'a toujours été.

Une rentabillité exceptionnelle non légitimée par un risque élevé

"Nous avons dans un premier temps cherché à savoir si la rentabilité exceptionnelle des sociétés concessionnaires (entre 20 et 24% de rentabilité nette) était légitimée par une prise de risque élevée", a expliqué Bruno Lasserre, président de l'Autorité de la concurrence, lors d'une conférence de presse le 18 septembre. "Le travail que nous avons effectué nous amène à conclure qu'en réalité, cette rentabilité est largement déconnectée de leurs coûts et disproportionnée par rapport au risque de leur activité". Alors que le chiffre d'affaires des sept SCA a progressé de 26% depuis 2006 et que leur rentabilité a crû de 47% dans la même période, leurs coûts eux, ont été maîtrisés et ont "augmenté, globalement, bien moins rapidement que leur chiffre d'affaires".

Un risque-prix inexistant et un risque trafic "purement théorique"

Sur les risques, l'Autorité observe que le "risque-prix" est inexistant puisque "le cadre juridique des concessions autoroutières garantit aux concessionnaires une hausse réglementaire annuelle égale à 70% de l'inflation jusqu'à la fin des concessions, à laquelle se substitue, le plus souvent, la loi tarifaire des contrats de plan (80-85% de l'inflation + un pourcentage correspondant à la compensation des investissements qu'ils prévoient)". Le "risque trafic" est quant à lui  "purement théorique" pour l'AC, les concessionnaires bénéficiant notamment d'un "monopole géographique renforcé par une faible substitualité avec les trajets par les routes nationales et les autres modes de transport".

Une dette largement remboursable

Quant au troisième type de risque mis en avant pas les SCA, lié à la dette très importante qu'elles portent (23,8 milliards d'euros), l'AC le balaie d'un revers de la main. "Nous constatons en effet que la dette est lourde, mais elle ne représente pas un risque en tant que tel pour les concessionnaires, explique Bruno Lasserre. Les cash-flows générés par les concessionnaires sont tels qu'ils permettront, sauf crise économique majeure, le remboursement de la dette". Et Bruno Lasserre d'ajouter que l'augmentation de 17% de la dette (hors Cofiroute) des SCA depuis la privatisation est une action volontaire de leur part. "Les SCA ont choisi de financer par la dette les dividendes exceptionnels qu'ils ont distribués à leurs actionnaires ainsi que partiellement les investissements sur leurs réseaux".

L'Asfa estime avoir allégé de près de 50 milliards la dette de l'Etat

L'Asfa (Association des sociétés françaises d'autoroutes), qui représente les sept sociétés concernées, n'a pas tardé à réagir à la publication de l'avis. Et notamment sur le lien entre rentabilité et risque pris. Dans un communiqué, elle souligne que la "délégation de service public s’exerce en vertu de contrats de long terme, signés avec l’État, dont l’équilibre ne peut s’analyser que sur la durée et dont le respect conditionne la capacité de mobiliser sur les marchés internationaux des financements privés considérables au service d’investissements publics".  Et l'Asfa de poursuivre son argumentaire. Pour elle, les sociétés concessionnaires d’autoroutes "ont allégé de près de 50 milliards d’euros la dette de l’État. Elles versent chaque année 4 milliards d’euros de recettes fiscales ; elles assument, pour les 20 années à venir, la totalité des risques travaux, trafic, exploitation et financement relatifs à ces concessions, sans aucun impact sur le budget de l’État".

Des marchés respectant les règles de concurrence mais favorisant les entreprises liées

La deuxième grande partie de l'avis de l'Autorité de la concurrence porte sur l'attribution des marchés de travaux. Point positif, l'AC constate dans un premier temps que les obligations de publicité et de mise en concurrence pour les marchés de travaux d'un montant supérieur à 2 millions d'euros sont "globalement respectées". Mais l'AC constate dans un second temps que, bien qu'ayant respecté les règles de mise en concurrence, "une part importante des marchés de travaux des SCA, dont le montant représente 4,5 milliards d'euros (hors Cofiroute) depuis 2006, a été attribuée à une entreprise liée (ou à un groupement l'incluant)". Selon l'AC, environ 35% des marchés de travaux commandés par les SCA appartenant à Vinci et Eiffage ont été confiés à une entreprise liée, ou à un groupement l'incluant. "En valeur cette part monte à plus de 50% pour ASF et Escota", ajoute l'AC.

Les formules de notation pointées du doigt

L'AC fait part également de modalités d'attribution contestables. "Certaines SCA, en particulier Escota, ont fait des choix contestables en sous-pondérant le critère prix dans la note globale et en optant pour des formules de notation qui neutralisent les écarts de prix entre les offres", précise l'AC, qui estime que de tels choix "sont susceptibles de favoriser les entreprises liées du fait de la subjectivité de la notation des critères techniques". Selon l'AC, ce risque est d'autant plus important que "l'appartenance des SCA aux groupes Vinci et Eiffage favorise potentiellement les échanges d'informations avec les sociétés liées de travaux routiers".

Au final, l'avis de l'AC formule 13 recommandations (voir focus ci-dessous), qui permettraient de renforcer la régulation du secteur des autoroutes, d'améliorer les conditions de la concurrence dans les appels d'offres des concessionnaires.

Plan de relance autoroutier : l'occasion de renégocier les contrats ?

Bruno Lasserre enjoint au gouvernement de profiter de la mise en place prochaine du Plan de relance autoroutier (dont la validation par la Commission européenne est attendue fin octobre) pour renégocier les contrats de concessions. Rappelons que ce Plan de relance doit générer 3,6 milliards d'euros de travaux sur les réseaux des concessionnaires en échange d'un allongement de la durée des concessions (compris entre 2 et 6 ans). "Les contrats de concession des SCA devraient être renégociés en contrepartie de leur prolongation : à la faveur des avenants nécessaires pour mettre en oeuvre le Plan de relance autoroutier, pourraient être introduites une nouvelle formule d'indexation du tarif des péages ainsi que des clauses de réinvestissement et de partage des bénéfices", recommande l'AC.

Les sociétés d'autoroutes, dans leur communiqué, disent pour leur part se tenir "à la disposition de l'Etat concédant et de la Commission des finances qui a commandé ce rapport".

Les 13 recommandations de l'Autorité de la Concurrence

Renforcer la régulation du secteur des autoroutes

L'existence d'une rente au profit des SCA montre la nécessité d'une meilleure régulation du secteur des autoroutes concédées. L'Autorité préconise notamment :

- de mettre en place une nouvelle formule d'indexation du tarif des péages. Alors que ceux-ci aujourd'hui sont indexés sur l'inflation, une formule d'indexation basée sur d'autres variables comme les coûts ou le trafic, telle que celle proposée par l'Autorité, serait de nature à limiter leur augmentation, voire à rendre possible leur baisse ;

- de limiter les contrats de plan à la stricte compensation des investissements sans aller au-delà de l'augmentation réglementaire ;

- de confier à une autorité de régulation indépendante compétente sur l'ensemble des transports terrestres des missions d'expertise, de contrôle et de sanction. Cette autorité pourrait notamment rendre des avis sur les contrats de plan ;

- enfin, si la rentabilité des SCA continuait à augmenter, d'introduire des clauses de réinvestissement et de partage des bénéfices au bénéfice de l'Etat. Il disposerait ainsi des ressources nécessaires pour financer d'autres projets d'infrastructures de transports.

Améliorer les conditions de la concurrence dans les appels d'offres des concessionnaires

S'agissant des marchés de travaux des SCA, il apparaît nécessaire de préserver les conditions d'une concurrence équilibrée dans les appels d'offres que celles-ci organisent. L'Autorité recommande :

- l'abaissement à 500 000 euros du seuil de mise en concurrence, actuellement fixé à 2 millions d'euros, ainsi que la publication systématique d'un avis de pré-information six mois avant le lancement de l'appel d'offres ;

- la transmission aux commissions consultatives des marchés des avenants excédant de 5% le montant initial du marché ;

- d'appliquer à Cofiroute les mêmes obligations de publicité et de mise en concurrence que celles auxquelles sont soumises les autres SCA ;

- le recours à la procédure de l'appel d'offres ouvert pour les travaux techniquement simples ;

- la possibilité pour la Commission nationale des marchés des sociétés concessionnaires d'autoroutes de saisir le juge administratif d'un appel d'offres dont elle estimerait la légalité douteuse.

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