Hauts-de-Seine : quand un montage en PPP engendre 18% de surcoût…

Une évaluation préalable difficile à mener, des conditions de recours sources de contentieux, une charge significative pour les finances publiques, sont autant de critiques adressées aux contrats de partenariat (CP). Des dysfonctionnements qui sont d’ailleurs pointés du doigt par la chambre régionale des comptes d’Ile-de-France dans son rapport d’observation sur un CP passé en 2008 par le département des Hauts-de-Seine¹. Il avait pour objet la démolition, la conception, la reconstruction, l’exploitation et l’entretien du collège Georges Pompidou à Courbevoie. Alors que le bâtiment scolaire est en service depuis 2010 et accueille près de 700 élèves, le rapport soulève les insuffisances du contrat. Celles-ci auraient exposé la collectivité à un risque contentieux important.

Faiblesse dans l’évaluation et absence de transparence

Le premier risque contentieux identifié par la chambre régionale des comptes concerne l’évaluation préalable ordonnée par le département en 2006. Celle-ci n’a pas complètement démontré la complexité de l’opération visée. Le conseil général se bornait à invoquer la conjonction de délais contraints, de la pollution du site et de l’insuffisante disponibilité de ses effectifs. Mais la comparaison avec des opérations similaires ne permet pas de conclure à une complexité telle qu’elle aurait nécessité d’opter pour un PPP… L’évaluation préalable n’établissait pas non plus clairement les avantages du recours au contrat de partenariat par rapport à une maîtrise d’ouvrage publique classique. Le document a même surévalué le surcoût de temps en procédure loi MOP vs contrat de partenariat : la différence de délais serait de trois mois, selon la chambre régionale des comptes, au lieu des douze mois évoqués par le département.

Au passage, la juridiction financière formule une recommandation : « Ne pas confier [comme l’avait fait le département] dans le cadre du même marché d’AMO les missions d’évaluation préalable et de mise en oeuvre de la procédure de passation d’un contrat de partenariat. » L’assistant à maîtrise d’ouvrage est en effet, dans un tel montage, « incité à préconiser le recours au contrat de partenariat dans le cadre de l’évaluation préalable » !

Le deuxième risque contentieux auquel le conseil général aurait pu être exposé tient à la passation même du contrat. Selon le rapport de la chambre, le département « ne s’est pas totalement donné les moyens de conduire une procédure de dialogue compétitif traçable et transparente, seule à même d’apporter la garantie du complet respect de l’égalité de traitement entre les candidats ».

Un montage contractuel coûteux et complexe

Par ailleurs, le contrat de partenariat se révèle en l’espèce être plus onéreux et plus délicat à suivre qu’une opération du même type qui aurait été réalisée sous maîtrise d’ouvrage publique. D’une part, sur la base de toutes les clauses contractuelles, la chambre a estimé à 18 %, soit 5,7 millions d’euros sur 15 ans, le surcoût engendré par le montage en PPP. D’autre part, le contrat est difficile à modifier, notamment pour adapter l’ouvrage aux besoins des équipes pédagogiques. Le dispositif de suivi du cocontractant par le département est défaillant. Ce dernier peine, en effet, à imposer au titulaire le respect des clauses relatives à l’entretien, la maintenance et au renouvellement du bâtiment scolaire. A cela s’ajoute d’ailleurs « les approximations dans la comptabilisation des dépenses liées au contrat de partenariat ».

Des recommandations pour la direction des achats

Après avoir analysé la commande publique du département au travers de ce contrat de partenariat et des marchés publics conclus en 2011 et 2012, la chambre adresse des recommandations à la fonction achat du département. Il lui revient de renforcer les outils de contrôle interne (cartographie des risques) et de pilotage de la performance (axes stratégiques, objectifs cibles, tableaux de bord) ; optimiser les achats en réduisant le recours aux marchés à bons de commande ; organiser la conservation des pièces lors de l'exécution des marchés ; et limiter aux seuls cas autorisés la passation d’avenants susceptibles de bouleverser l’économie générale des contrats de la commande publique.

Une fois de plus, la question de la pertinence du choix du contrat de partenariat est soulevée. Reste à voir quand et comment le recours aux PPP sera encadré : lors de la transposition des directives européennes « marchés publics », et/ou au travers du projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019 ?

1. Il s’agissait du premier CP conclu par le département, et l’un des premiers en France pour un collège.