38 propositions pour moderniser le dialogue environnemental… et construire plus vite

 La commission spécialisée sur le dialogue environnemental, installée par le Ministère de l'Ecologie en février dernier et composée notamment d’associations et d’experts, commande des rapports à ses membres sur lesquels elle pourra ensuite s’appuyer pour formuler ses conclusions qu'elle remettra à la fin mai au conseil national de la transition écologique¹ (CNTE). Ces dernières « feront, si nécessaire, l’objet d’un texte législatif avant la fin de l’année », selon le site du Ministère. C’est dans ce cadre qu’Arnaud Gossement, membre expert siégeant dans cette commission, a été missionné pour la rédaction d’un rapport sur le dialogue environnemental. Il lui a présenté son projet de texte le 16 avril en vue de le faire évoluer d’ici à mai en fonction du retour de ses pairs. Il entend d’ailleurs également le soumettre aux élus et au Sénat.

« Le document propose une liste de petites mesures qui, prises ensemble, permettent de simplifier et rendre plus efficace le droit de l’environnement », explique maître Gossement. L’avocat a notamment repris les idées lui paraissant les plus pertinentes des huit cents contributions écrites, non publiées par l’Etat, et faites dans le cadre des EGMDE¹ par des associations d’entreprises et d’élus.

Association aux décisions de projets, travaux, ouvrages, aménagements

Fort de 38 propositions, le pré-rapport vise à mieux associer le public à l’élaboration des décisions ayant une incidence sur l’environnement, notamment celles relatives aux projets de travaux, d’ouvrages et d’aménagements. Des mesures parfois juridico-juridiques mais qui se veulent concrètes.

Dans le système actuel, un projet peut faire l’objet de plusieurs procédures et autorisations pouvant générer une perte de temps et un manque de visibilité. Pour y remédier, l’une des propositions phare est de réfléchir à l’instauration d’une « procédure intégrée pour l’environnement », calquée sur la « procédure intégrée pour le logement » (PIL) qui permet aujourd'hui de compiler toutes les procédures en une. Ses avantages pour le public, l’administration et le maître d’ouvrage : un gain de temps et une vision panoramique du projet permettant de déceler les éventuelles faiblesses du projet plus facilement. « Réduire un projet à une procédure serait possible pour des projets isolés (ICPE, déchets, éolien, etc.) mais pas pour certains projets très spécifiques tels que ceux d’infrastructures linéaires [transport ferroviaire, infrastructures autoroutières et routières, etc. NDLR] », précise Arnaud Gossement. En parallèle, il recommande de rationnaliser la phase de pré-cadrage de la procédure en rassemblant – si le maître d’ouvrage le demande – la demande d’avis sur le degré de précision de l’étude d’impact, celle de l’examen au cas par cas de l’opportunité de l’étude d’impact et celle du certificat de projet. Mais pour rassembler toutes les questions de pré-cadrage, « cela suppose une révolution au sein de l’administration qui doit passer d’un rôle de contrôle à celui de conseil », explique l’avocat.

Par ailleurs, pour pallier les longs délais injustifiés de procédures, le pré-rapport propose d’obliger l’administration à adresser un calendrier de procédures au maître d’ouvrage. En cas de non-respect des délais, ce dernier pourrait alors introduire un « référé-procédure » devant le président du tribunal administratif nommant le commissaire enquêteur pour avoir la motivation de l’administration. Si le manquement au calendrier n’est pas justifié, le juge pourrait enjoindre à l’administration d’agir. Avant d’instaurer ce nouveau référé, « il peut être pertinent de l’expérimenter », remarque l’auteur du document. Enfin, il est recommandé de généraliser l’obligation de motivation des actes administratifs, au besoin par un document séparé, afin de permettre à l’administration d’expliquer sa décision et au public de s’assurer que ses observations ont été analysées.

Un organe dédié au dialogue environnemental

« Le défi aujourd’hui est de structurer un dialogue environnemental à l’image du dialogue social existant aujourd’hui en droit du travail », affirme Maître Gossement. Face à cet « enjeu de société », il conviendrait d’abord de définir la notion de « décision ayant une incidence sur l’environnement » auquel le public doit être associé (art. L. 110-1 du Code de l’environnement), notamment son sens et sa portée. Deuxième proposition : généraliser la « gouvernance à cinq » aux niveaux national, régional et des instances existantes, pour prolonger le dialogue avec les partenaires environnementaux initié par le Grenelle de l’environnement (Etat, élus, syndicats représentatifs des salariés, entreprises et associations) et l’instaurer de façon continue pour les lois et les grands projets. A cet effet, il faudrait un organe national dédié au dialogue environnemental – un rôle que le CNTE pourrait endosser après un renforcement de ses prérogatives. En parallèle, toutes les commissions administratives existantes en la matière seraient composées de cinq collèges représentant les différents types d’acteurs, quitte à fusionner et supprimer des instances.

Est également préconisée l’instauration d’une autorité garante de la participation du public. En plus de ses actuelles missions, la commission nationale du débat public (CNDB) pourrait jouer ce rôle, selon le spécialiste. Par ailleurs, à l’instar du système européen, il est proposé de donner la possibilité au citoyen d’adresser à l’Assemblée nationale des pétitions sur des projets ou propositions de loi, de décisions institutionnelles ou de projets. « Ce système de pétitions rendrait plus clair le lobbying et il permettrait à la démocratie représentative (Parlement) d’associer et de piloter la démocratie participative (citoyens) ».

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(1) Pour rappel, suite à la première conférence environnementale, le Président de la République avait créé les états généraux de la modernisation du droit de l’environnement (EGMDE) pour rendre ce droit plus simple et plus efficace. En décembre 2013, les EGMDE ont été transformé en commission de modernisation du droit de l’environnement dans le but de recenser toutes les dispositions du Code de l’environnement à réformer. Présidée actuellement par Alain Richard (SOC.), sénateur du Val d’Oise, cette instance, qui travaille sous la houlette du Conseil national de la transition écologique (CNTE), a en son sein une commission spécialisée sur le dialogue environnemental.