La commande publique est-elle inefficace ?
Publier systématiquement les rapports d’analyse des offres, faire des avis d’avenants et créer un référé avenants, centraliser les achats… Une note réalisée pour le Conseil d’analyse économique, présentée le 15 avril, fait dix recommandations au gouvernement pour renforcer l’efficacité de la commande publique.
Bénédicte Rallu
Philharmonie de Paris, autoroutes, eau, hôpital sud-francilien. Au regard de ces projets, la commande publique semble inefficace. En tout cas, leurs coûts élevés ou leurs dérapages financiers interrogent. Les auteurs d’une note faite ce mois d’avril pour le Conseil d’analyse économique (le CAE est une instance de conseil au gouvernement en matière économique), présentée à la presse le 15 avril, ont pris ces projets comme exemple pour justifier la réflexion sur les outils de la commande publique que sont aujourd’hui les marchés publics, les délégations de service public et les partenariats public-privé. Les universitaires Stéphane Saussier (Institut d’administration des entreprises de Paris I Panthéon-Sorbonne) et Jean Tirole (Toulouse School of Economics et Institue for Advanced Study in Toulouse, membre du CAE), en marge de la transposition des directives européennes sur les marchés publics, font dix propositions pour « renforcer l’efficacité de la commande publique ». Celles-ci ne concernent que les gros contrats d'un montant supérieur aux seuils européens.
300 milliards d’euros par an
L’enjeu est d’importance, a rappelé lors de la présentation de cette note Agnès Bénassy-Quéré, présidente déléguée du CAE : « La commande publique représente 300 milliards d’euros par an. C’est à peu près l’équivalent de la masse salariale des administrations publiques. 1% de gain d’efficacité, c’est 3 milliards d’euros, soit environ le coût de la réforme de l’impôt sur le revenu en 2015 ». La transposition des directives européennes marchés publics et concessions du 26 février 2014 offre une opportunité pour le gouvernement d’agir.
Objectifs sociaux, environnementaux ou d’innovation «inefficaces»
La première proposition va curieusement à l’encontre de la tendance actuelle d’assigner à la commande publique d’autres objectifs que celui de satisfaire un besoin identifié. « Charger la commande publique d’atteindre des objectifs sociaux, environnementaux ou d’innovation est inefficace », indique la note. « Plus on met de clauses, moins les entreprises candidatent, moins il y a de concurrence, mais on paie plus cher » les marchés, éclaire Agnès Bénassy-Quéré. « Il est difficile de tracer et de vérifier l’application de ces clauses. Si on a des objectifs environnementaux, il faut avoir le courage d’appliquer une politique générale en appliquant par exemple des taxes sur les émissions polluantes. En incluant des clauses dans les marchés publics, on détourne la pollution vers les marchés privés. Cela crée aussi un risque accru de favoritisme. La commande publique ne peut pas être le vecteur principal » des politiques environnementales, sociales et d’innovation. Les auteurs de la note rejettent l’idée de rendre obligatoire l’insertion de ce type de clauses dans les contrats de la commande publique (les directives permettraient, selon eux, aux Etats de pouvoir le faire).
Publication de la performance passée des entreprises
Les autres propositions tournent autour de trois axes : amélioration de la concurrence, amélioration de la transparence et amélioration des compétences des acteurs publics. Parmi elles, l’idée d’une plateforme nationale pour les publicités et les candidatures refait surface ou à tout le moins l’idée d’utiliser les plates-formes régionales pour centraliser les informations sur les marchés et faire converger les pratiques. Les auteurs de la note préconisent aussi de publier les informations sur la performance passée des entreprises attributaires de contrats publics « pour pouvoir pénaliser sans risque juridique les entreprises peu fiables ». En vue de renforcer la transparence, ils proposent de publier systématiquement en ligne les informations légales (type de procédure, offre retenue, nombre d’offres…) et surtout les rapports d’analyse des offres. Mais aussi des publier des avis d’avenants et de mettre en place une nouvelle procédure de référé sur ces avenants. Il y aurait par ailleurs un enjeu, pour les auteurs de la note, à améliorer la transparence sur la gestion directe (régies) pour permettre une évaluation de ces activités qui soit analogue à l’évaluation des activités déléguées.
Rééquilibrer l’information entre public et privé
Un autre gros travail consisterait à renforcer les compétences des acheteurs publics en reconnaissant dans la fonction publique ce métier particulier qui demande des compétences à la fois juridiques et économiques. La multiplication des recours à des centrales d’achats permettrait de massifier les achats ainsi que les bonnes pratiques. Rééquilibrer les connaissances et les compétences entre sphère publique et opérateurs privés pourrait passer par le biais de la mise en place d’une agence publique, capable de conseiller l’Etat et les collectivités territoriales sur les gros contrats supérieurs à un seuil (50 millions d’euros par exemple) en amont et en aval pour le suivi des marchés.
Cette note est publiée quelques jours avant la présentation du projet d’ordonnance transposant la directive sur les marchés publics devant le Conseil d’Etat. La Direction des affaires juridiques du ministère de l’Economie, chargée du pilotage de la transposition, aurait admis, selon l’un des co-auteurs Stéphane Saussier, que cette note n’allait pas à l’encontre du projet d’ordonnance.
Pour lire la note "Renforcer l'efficacité de la commande publique", cliquer ici
Les 10 propositions pour renforcer l’efficacité de la commande publique en FranceRecommandation 1. Reconnaître que l’objectif de la commande publique, quel qu’en soit le montant, est avant tout de satisfaire un besoin identifié en parvenant à la meilleure performance en termes de coûts et de services ou fonctionnalités attendus. Charger la commande publique d’atteindre des objectifs sociaux, environnementaux ou d’innovation est inefficace.
Recommandation 2. Rendre obligatoire pour la partie publique la fourniture et la publication en ligne de deux rapports synthétiques sur l’analyse des offres avant et après la clôture des négociations.
Recommandation 3. Centraliser l’information concernant la performance passée des entreprises afin de faciliter et d’encourager son utilisation lors de la phase d’attribution, pour pouvoir pénaliser sans risque juridique les entreprises peu fiables selon les modalités prévues par la directive.
Recommandation 4. Mettre en place (ou maintenir) des plates-formes électroniques de publicité et de candidature uniquement au niveau régional et faire remonter toute l’information à une plate-forme nationale. Faire converger les pratiques des différentes plates-formes vers les initiatives régionales les plus performantes.
Recommandation 5. Rendre obligatoire la publication en ligne, en plus des informations légales (procédure, offre retenue, nombre d’enchérisseurs…), du rapport d’analyse des offres.
Recommandation 6. Rendre obligatoire la publication d’« avis d’avenant » dès lors que la valeur du contrat est modifiée de plus de 10 % et mettre en place une procédure rapide de référé-avenant ouverte aux parties prenantes. Envisager éventuellement des mécanismes assurant l’anonymat des parties à l’origine de la procédure.
Recommandation 7. Appliquer aux activités en gestion directe des exigences de transparence, avec des incitations et des sanctions adéquates, afin de permettre une évaluation de ces activités analogue à celles déléguées à un partenaire privé.
Recommandation 8. Renforcer la professionnalisation et les compétences des acheteurs publics et des gestionnaires de projets. Stimuler l’attractivité de ces métiers par des possibilités d’évolution professionnelle.
Recommandation 9. Centraliser autant que possible les achats pour les biens et services standardisés ; créer une concurrence entre centrales d’achat complètement indépendantes et professionnelles ; laisser la possibilité aux acheteurs publics de décentraliser leurs achats pour ne pas perdre en flexibilité lorsque celle-ci s’avère utile.
Recommandation 10. Confier à une agence l’évaluation en amont et en aval de tous les outils de la commande publique dès lors que les montants dépassent un seuil, par exemple 50 millions d’euros.
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